1952年伦敦雾霾时的情景

　　1966年11月24日上午8点纽约市雾霾情景

　　上周我们在《关于雾霾你知道哪些？》一文中探论了雾霾是什么、雾霾对人的健康有何影响等等广为民众关注的话题，本文继续谈谈伦敦、巴黎和纽约三个国际大都市是如何治理雾霾的，为我们治理雾霾提供参考借鉴。

　　1伦敦：用天然气替代煤炭， 发展公共交通， 征收燃油税和交通拥堵费

　　伦敦“雾都”的绰号，其实是污染造成的

　　英国首都伦敦曾有个绰号“雾都”，现在来解释就是伦敦常被雾霾笼罩的意思。1905年7月26日，英国举办的公共卫生大会上科学家亨利·安托万·德沃提交的论文上最早提出“smog”（雾霾）这个词，在这之前没有专门的词汇表示严重空气污染，人们常用“豌豆汤”表示伦敦的空气污染，因为空气中二氧化硫、二氧化氮和颗粒物的浓度达到一定数值后，空气呈黄褐色并有粘稠感，恰似豌豆汤。

　　19世纪中叶到20世纪中叶的一百年属工业革命的高峰期，当时的能源主要是煤炭，工业化发展让英国消耗了大量煤炭，排放了大量二氧化硫和颗粒物等空气污染物质，伦敦人口密集，经济产值高，自然也就长期被雾霾笼罩。《纽约时报》1871年曾发文称“伦敦市民周期性地生活在浓稠的烟雾里”，伦敦雾霾引起的呼吸道疾病导致很多市民死亡。

　　针对空气污染问题，英国早在1853年就颁布了《削减烟雾法案》，1891年还出台了《公共卫生法案》，但由于起初空气污染并没有造成严重的死亡事件，解决空气污染问题也就没有受到足够的重视，因此，这两个法案都没有得到很好的执行。

　　1952年12月，伦敦雾霾发展到历史上最严重的时期，当时媒体报道称，这次雾霾导致4000多人过早死亡，在之后的几个月又有8000人因空气污染过早死亡。当时的雾霾究竟有多严重？我们还是用数据说话。英国《卫报》2014年4月11日发表的一文指出，伦敦雾霾严重期间的空气质量指数在150左右。比照来看，当时伦敦的雾霾实际上还不算太严重。

　　这一重大空气污染事件爆发后，政府不得不决定暂停火车、汽车的行驶，取消一些公共活动。这一事件也倒逼政府通过了《1956年纯净空气法案》，该法案禁止在伦敦等城市使用有烟煤，把居民生活用热源由煤炭改为电和天然气，并把发电厂迁出城区，加高烟囱。《1956年纯净空气法案》被认为是人类历史上治理空气污染的一个里程碑式的法律文件，对后来其他国家预防和治理空气污染起到了很大的借鉴作用。

　　汽车普及后，它成了英国治霾的重点对象

　　第二次世界大战后汽车普及起来，伦敦因汽车燃油燃烧造成的空气污染份额越来越大，机动车尾气取代了过去煤炭的地位，成为伦敦空气污染的主要排放源。根据伦敦市政府发布的《伦敦空气质量战略2011-2015》，2011年，伦敦PM10总量中78%来自交通，13%来自企业天然气燃烧，1%来自家庭天然气燃烧，8%来自其他途径。氮的氧化物的排放总量中68%来自交通，26%来自企业天然气燃烧，5%来自家庭天然气燃烧，1%来自其他途径。

　　可见，当一个城市的私家车有了一定的普及率后，城市空气污染主要排放源便是机动车。为此，英国采取各种手段，限制机动车上路数量，减少机动车尾气排放。

　　首先是征税。英国对机动车和燃油设置了多种税，包括车辆消费税、汽车运输税、车辆税、燃油税等。

　　英国从1908年就出台了燃油税，用税收治理环境污染，以达减少燃油消耗的目的。为了鼓励人们使用公共交通，英国对公共交通工具使用的燃油免征燃油税。另外，农用燃油也免征燃油税。2009年，英国燃油税税收总额为300亿英镑（含增值税）。根据2012年1月1日的税率，汽油、柴油、生物柴油、燃料乙醇的燃油税统一为每升0.6097英镑。

　　再有就是征收交通拥堵费。城市的机动车保有量过大，道路供给就相对不足，就会出现交通拥堵问题。当机动车堵在路上，会消耗更多的燃油，给空气带来更多的污染。伦敦从2003年2月17日起征收交通拥堵费，征收的区域从北按顺时针依次是本顿维尔路、老街、商业街、塔桥路、大象城堡路和尤斯顿路围成的城区，这一区域叫“交通拥堵收费区”，它囊括了整个伦敦金融区和商业娱乐区，收费区的工业单位很少。

　　伦敦交通局2007年6月的一份报告显示，根据长期监测，征收交通拥堵费后，征费区内的应征费车辆比征费前减少了30%，而出租车、公共汽车、尤其是自行车的数量却明显增加。报告称，如果不征收交通拥堵费，伦敦中心地区的车速会从2003年初的每小时17公里下降到2006年的11.5公里，相当于驾车时间节省了30%的时间。在2003年到2006年期间，氮的氧化物排放量下降了17%，二氧化碳排放量下降了3%，PM10的排放量下降了24%。

　　伦敦还大力提倡市民骑自行车绿色出行，伦敦市前市长鲍里斯·约翰逊（现任外交大臣）以身作则，带头骑自行车上下班。伦敦投入巨资不断开辟自行车专用车道，并着手建设“自行车高速车道”，力图在10年内让伦敦市民骑自行车的出行率翻一番。

　　伦敦还采取鼓励使用小排量汽车、新能源汽车、节能型住房等措施，多管齐下，彻底甩掉了“雾都”的帽子。伦敦的空气质量指数2013年大部分时间在30以下，最高的9月10日也仅为47，全年空气质量按中国的标准均为“优”。

　　2法国：奖励骑自行车，降低车速，机动车单双号限行

　　巴黎市长说：我们这个大城市将实现无私家车通行

　　法国首都巴黎大区有1200万人口，占法国人口总数的五分之一，巴黎的GDP占法国GDP总量的三分之一。由于人口密度大，消耗能源多，排放多，导致空气污染物很难消散。

　　巴黎的空气污染物主要来自交通和取暖，其中道路交通贡献了二氧化氮排放总量的80%，贡献了PM10排放总量的30%；取暖贡献了二氧化氮排放总量的20%，贡献了PM10排放总量的25%。另外，巴黎有39%的PM10是由外地通过大气飘浮到巴黎的。

　　在过去20多年里，法国采取了很多措施治理环境污染，空气质量得到很大改善。为降低排放，巴黎大力推行自行车和公共交通，在2002年到2012年的10年间，巴黎城区机动车流量减少了25%，加上其他辅助措施，这10年间巴黎的二氧化氮排放减少了30%，PM10排放减少了35%。

　　巴黎从1997年10月1日开始就推出了机动车限行方案，这项措施对减少高峰期有害气体排放量的作用效果显著。机动车单双号轮流上路，但机动车单双号上路只在PM10和臭氧污染超过警戒线时实施。

　　2007年，巴黎投放了10000辆公共自行车，设置了750个站点，巴黎的公共自行车吸引了22.4万名会员，骑自行车的人数增加了41%，每年使用公共自行车总次数达1.3亿次。在巴黎骑自行车的人中，三个人里就有一人骑的是公共自行车。从2009年3月21日开始，巴黎市政府推出自行车补贴政策，市民每购买一辆400欧元以下的自行车，政府按购车款的25%给予补贴，并为使用电动自行车的市民免费提供充电装置。企业购买自行车同样可以获得补贴，但最多补贴10辆。

　　巴黎市长贝特朗·德拉诺埃说：“在我们这个年代的大城市，将实现无私家车通行。”

　　空气污染带来巨大的经济成本

　　2013年12月30日，法国空气质量跨部委员会正式向公众公布了《改善空气质量应急方案》，该方案提出了改善空气质量的38项措施。环境、可持续发展和能源部部长菲利普·马丁说：“我们必须减少空气污染带来的灾害。这是个环境问题，是公众健康的筹码，空气污染每年让数万人过早死亡。从全国范围来讲，空气污染带来巨大的经济成本，该成本支出每年在200亿到300亿欧元之间，其中10亿欧元直接由医疗保健系统承担。”

　　根据《改善空气质量应急方案》，巴黎提出了改善空气质量的进一步措施，从2014年1月10日起，巴黎周边公路的限速由每小时80公里降到每小时70公里，以减少油耗，降低排放。为减少私家车上路，巴黎还鼓励居民拼车，并为拼车者提供网络平台，使市民更容易组成拼车车友。

　　《改善空气质量应急方案》还提出继续扩大公共自行车的规模，增加公共自行车的投放数量，增设自行车专用车道，扩建公共自行车停车点，延长公共自行车的免费使用时间。《方案》还把巴黎的对自行车的货币补贴政策推广到全国，用财政手段引导人们绿色出行。该政策由雇主为骑自行车上下班的员工按行驶里程实施货币补贴。

　　此外，法国研究机构还不断发布研究报告，告诉人们污染的危害事实，引导人们少开车，多使用公共交通或自行车。

　　根据《费加罗报》2013年9月11日的报道，巴黎卫生实验室的一项研究表明，汽车驾驶室内的空气污染比道路上更严重。汽车内挥发性的有机化合物（COV）会产生对喉咙和眼睛都有害的刺激性物质，导致头痛和头晕。汽车内的甲醛不但会刺激呼吸道和眼睛，还会致癌，是高风险污染物。汽车内的醭是一种霉菌，可引起过敏，导致哮喘、鼻炎和结膜炎。该项研究还证实，行驶同样的路程，汽车驾驶者比骑自行车的人吸入的有害物质浓度更高。

　　法国政府2013年10月4日发布的《空气污染与健康：社会成本》显示，法国1996年因MP10导致过早死亡的人数是32000人，2000年因PM2.5导致过早死亡的人数为42000人，而细微颗粒物主要来自道路交通。

　　当然，任何政策的实施必须有法律做后盾，没有法律的惩罚，在利益的诱惑下很多人就会放任自己的行为。法国政府严厉制裁超标排放单位和个人。日前，法国检方已对雷诺汽车公司发起调查，因为该公司涉嫌排放欺诈，法院已指派三位法官审理该案。

　　经过多年的努力，巴黎空气质量大为改观，但二氧化氮、颗粒物和地表臭氧含量仍比世界卫生组织制定的标准高。世界卫生组织编制的《空气质量准则》规定见本版1月14日报道。

　　在2015年全年，巴黎有16天属于严重空气污染，主要发生在春季，空气污染物主要是氨，而这些氨是巴黎周边农田春耕使用化肥所致，加之气象条件不利空气对流，这些氨聚集在巴黎上空形成空气污染。

　　3纽约：禁烧垃圾， 降低取暖温度， 出台排放监管法规

　　1966年，纽约这样应对一次雾霾事件

　　1966年11月，纽约市气温比往年偏高，11月20日在东海岸上空形成暖气团，暖气团像一个盖子盖住了纽约市，阻碍了纽约市的正常大气流动，使地表暖空气不能上升。这种气象现象并不少见，如果有一股冷空气就可以把暖气团吹散，让市区的污染空气消散开来。可当时从加拿大南部来的冷空气迟到了，导致暖气团持续笼罩在纽约市上空，空气中的颗粒物、二氧化硫、二氧化氮的浓度聚积起来形成雾霾。

　　11月25日上午11点25分，政府通过报纸、广播电台、电视台发布空气污染警报，要求市民和企业减少排放，建议有呼吸和心脏疾患居民待在家中不要外出，关闭所有垃圾燃烧炉，改用填埋方法处理垃圾，并要求居民尽量不使用私家车外出，把取暖温度下调到16℃以下。

　　纽约市民积极响应政府的处置措施，纽约住房局对303栋公寓楼的检查发现，市民都把取暖温度降到16℃以下，并停止了垃圾焚烧；独立住房居民也大都自愿停止垃圾焚烧，降低取暖温度。

　　11月25日夜下起了雨，冷空气在11月26日上午9点来到纽约市把雾霾吹散，中午时分解除警报。

　　纽约市政府随后发布的针对此次雾霾的调查报告称，燃煤、汽车排放和单元楼垃圾焚烧是这次雾霾的主要成因。

　　医学专家伦纳德·格林伯格在1967年10月27日的《纽约时报》上发表了一篇论文，纽约市1966年11月雾霾7天时间里平均每天比空气质量正常时多死亡24人，这次雾霾共造成168人过早死亡，这不包括雾霾导致的慢性疾病的过早死亡人数。

　　雾霾给城市带来的影响是多方面的。关闭垃圾焚烧厂就要增加垃圾运输车辆和掩埋垃圾的环卫工人，纳税人就要为此多纳税。雾霾也让一些富裕市民逃离，让城市发展失去活力。所以说，那些没有经济能力远走高飞的穷人受到雾霾的伤害更大。

　　雾霾事件引起总统的高度重视

　　由于1966年的这次雾霾发生在纽约市，那里云集着很多媒体总部和公众人物，雾霾问题很快成为全美国关注的焦点。当时的联邦公共卫生局空气污染处处长弗农·麦肯兹说：“这次雾霾是一次警告，告诉我们将要发生什么。如果我们现在不采取措施，雾霾将频繁发生，而且会更加严重，区域更加广泛。”

　　1966年12月，《纽约市政法规》加强了对空气污染管控，出台了当时被称为美国历史上最严厉的空气污染控制法规。纽约市还新增加了36个空气质量监测站，并花费18.1万美元购买了一套计算机系统用于空气质量监测分析计算，其中10个监测站与计算机中心联网，每小时向计算机中心发送数据，其他监测站则需要人工收集数据然后拿到计算机中心分析计算。

　　1966年12月，纽约州、新泽西州、特拉华州和宾夕法尼亚州的州长们紧急磋商，联手治理空气污染，都表示要在本州出台更严厉的限制排放法规，通过财税手段逼迫企业降低排放。

　　经过纽约市和周围各州的努力，虽然纽约市在1967年和1970年再现雾霾，但严重程度比1966年的雾霾要轻得多。

　　这次雾霾甚至引起美国总统的高度重视，他呼吁国会立法管制空气污染物的排放。1967年1月，约翰逊总统在国会发表的《国情咨文》用大量篇幅阐述空气污染问题，他说：“两个月前，垃圾焚烧厂、工业排放、发电厂、汽车排放等严重污染了纽约市的空气，把1600万纽约市民包围其中。在雾霾延续的4天时间里，大街上的人吸入了有毒空气而损害了他们的健康；即使那些待在室内的人也由于缺乏防护设备无法避免有毒空气进入室内。大约有80人直接死于这次雾霾，数以千计的患有呼吸疾病的人满怀恐惧度过了这4天。谢天谢地，大风终于把雾霾吹散，结束了这场突发性危机，纽约市民重新呼吸到了‘正常’的空气。但是，纽约市的‘正常’空气和许多大城市的空气一样，里面有汽车、飞机、工厂、发电厂和公寓楼排放的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和有机化合物等污染物质。虽然这些有毒物质在大多数日子里不像纽约市那次雾霾那样带来灾难性的危害，但它们却一直悄悄地毒害着暴露在空气中的任何东西。”

　　美国国会积极响应总统的建议，很快通过了《空气质量法案》。在针对该法案的辩论时，参议员艾德蒙·马斯基说：“纽约市的严重雾霾警告我们，如果没有新的技术替代目前的内燃机，我们的城市未来会变成什么样子？”

　　人类对大自然的认知和对自己行为后果的检视是逐步深入的，任何一个治理空气污染的法案都不可能十全十美、一步到位。美国联邦政府在1970年又出台了一个《清洁空气法案》，对固定排放源和流动排放源进行了严格的限制；1990年出台了《清洁空气法案修正案》，对空气质量控制提出了更严格的标准，并赋予联邦政府对空气质量监管的更大权力。（刘植荣）