编者按

“全面两孩”政策的落地，使托育难成为全社会关注的议题。面对托育需求与供给间的巨大落差，全方位的托育制度设计势在必行。在构建0～3岁托育服务体系上，如何进行制度设计？政府层面如何推动？怎样保证托育质量？……这些都是满足社会托育期待应该充分考虑的问题。明确职责、整合资源、加强监管、完善标准……如何让身处“人生起跑线”上的幼童得到更加完备的照料，应成为持之以恒的关注焦点。

喜得“千金”，这让已是3岁男孩爸爸的卢伟（化名）兴奋异常，然而，高兴之余，愁人的事情不期而至：前不久，儿子的幼儿园放假，原本帮他带女儿的双亲，实在无暇照看这个调皮的孙子。卢伟夫妻俩都是单位的骨干，请假两个月根本没有可能。“如果单位里或者社区有个托幼机构就好了，每天上班的时候把孩子送去，下班的时候带回来。”

卢伟的“托幼期待”充满现实意义，而托幼难也是不争的事实。据了解，“全面两孩”政策落地后，像卢伟一样的家庭不在少数，尤其是对于有0～3岁孩子的家庭来说，他们获益于“全面两孩”红利，却又被托幼难的社会现状所累。

期待背后困难重重

今年11月份，北京市朝阳区平房乡一家教育机构被停止办学，让众多家长不知所措。该机构现已开办6年，共有23个孩子，年龄都在0～3岁。机构负责人表示，6年间一直在寻求各种方式去取得针对0～3岁婴幼儿托管机构的资质，但区教委尚无相关审批。

“我们家孩子9个月，还只会爬的时候就送过来了，几年下来比较依赖这边。”一家长表示，因为夫妻俩是双职工，孩子原本是家里老人照顾，但老人生病后身体吃不消，便送来这个离家不远的教育机构托管。突然接到停办通知，家长们一时不知所措。“也不能把孩子自己扔在家里，实在不行就只能让老家的父母停下手里的活儿，过来照顾了。”另一位家长说。

“如果要想针对0～3岁婴幼儿提供托管服务，可先取得幼儿园办学许可证，再配备相应师资来经营。”平房乡政府文体办一名工作人员说。

0～3岁托幼为何这么难？上海市政协委员黄绮经过调研后分析，机构内提供公共托育服务的资源不断萎缩是一大因素。以教育系统为例，为确保本市幼儿园3～6岁儿童入园，公办幼儿园已基本取消3岁以下的婴幼儿托班服务。

据了解，幼托不在九年制义务教育之列，大部分地区的0～3岁托幼机构的主办者主要包括地方妇联、卫生计生部门、总工会等部门和团体，很容易出现“谁都能管、谁都不直接管”的情况。从全国范围看，有托幼需求的孩子高达3000万，全国0～3岁婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，远低于某些发达国家50%入托的比例；而学前三年毛入园率为75.5%，离百分之百入园也有很大距离。

另一方面，社会力量申请开办托育服务困难重重，运作不规范。“社会力量开办的早教机构没有托育服务资质，但因为有社会需求，仍有机构偷偷开设托育班级。”黄绮说，这些机构办学的经济、财力、场所、人员等很难达到教育、民政部门等出台的社会办学要求，且国家尚未出台关于托儿所、早教中心等其他学前教育机构的管理规定。因此，尽管社会有需求，由于主管单位不明、监管单位多头等因素，申请开设托育服务的机构困难重重。

政府要正视需求明确职责

在江苏无锡市梁溪区金星街道，2016年共办理生育服务证780张，其中“二孩”办证299张。社区计生干部在对生育“一孩”后的育龄妇女上门随访后获知，有生育“二孩”意愿的比例大概30%，多数人不愿再生育“二孩”，顾虑首先是养育孩子经济成本较高，其次是孩子从出生后到上幼儿园这段时间无人照看。

相比于3～6岁的儿童大部分可以进入幼儿园，0～3岁儿童的照顾责任主要由家庭来承担，成为影响家庭尤其是妇女生育意愿的重要因素。天津市妇联的一项调查显示，3岁以下儿童入园比例极低，在有0～3岁孩子的家庭中，有77.29%被访者需要托幼服务，但只有14.71%的孩子进入了相关托幼机构。

然而，据了解，目前0～3岁托幼工作存在政府主管部门不明确、缺乏统一准入标准和规范等问题。

“0～3岁托幼工作不仅关乎女性就业与发展，更影响人口再生产和经济社会可持续发展，不仅是家庭的问题，更是社会的问题。”全国人大代表、南京理工大学博士生导师吴晓蓓表示，政府需要正视0～3岁托幼实际需求，出台相关的政策法规，明确政府对公共托幼的责任和义务，明确教育、人社、民政和卫生等行政部门在0～3岁托幼工作中的具体职责。

在今年两会上，全国人大代表、惠州市政府副秘书长黄细花表示，早在2013年，教育部办公厅曾下发关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点的通知，决定在上海市、北京市海淀区等14个地区开展0～3岁婴幼儿早期教育试点，并对试点任务、内容和有关工作提出了明确要求。通知要求，试点地区建立政府主导，教育部门和卫生部门分工负责，有关部门协调配合的0～3岁婴幼儿早期教育管理体制，明确各有关部门的管理职责和分工，切实把0～3岁早期教育指导纳入公共卫生和教育服务体系。

但多年过去，翻阅试点城市的政府职能网站和当地媒体报道，未能查询到相关的试点经验和情况总结。“政府要承担发展婴幼儿托管公共服务的主体责任，明确主管牵头部门。”黄细花建议，要将托幼服务纳入社会管理和公共服务体系建设中，并引导和调动社会各界正确认识托幼的公共服务性质，制定具体的实施规划及相关政策。

同时，专家也提醒，托幼机构更需法律保障。有专家表示，目前针对0～3岁婴幼儿的学前教育，法律上还是一片空白。要从根本上解决问题，前提是以法律形式明确政府托幼公共服务的标准和内容。

整合社会资源普及托育服务

据了解，在多年以前，不少机关和企事业单位都曾自办过“托儿所”或是幼儿园，解决了大量职工的托幼需求，让家长可以安心上班，还可以就近哺乳和探视孩子。然而，随着国企改革，不少企业办幼儿园、托儿所跟着转制，在市场化的过程当中，有的托儿所不复存在。

公办托育服务资源的不断萎缩，让家庭对于社会力量所办托幼机构的需求随之攀升，但有办学许可证的民办托儿所数量少之又少，在深受欢迎的同时又供不应求。

“0～3岁婴幼儿的托育难问题，虽然出现在家庭中，但与社会需求以及国家政策的变化是分不开的。”黄绮认为，解决问题时，不能把压力全部归结家庭承担，政府需要充分调动社会资源，发挥主导作用。她建议，政府应该提供公共托幼资源，尤其是在社区普及公共托育服务方面。

与黄绮的想法不谋而合，黄细花表示，政府应加大投入和政策倾斜，发展质优价廉的公共托幼服务。对各种形式的托幼机构进行政策引导和政策扶持，如，通过以较低的租金提供更多共建配套场地给民办托幼机构，出台税收优惠政策等，降低托幼机构的运营成本，支持托幼机构发展。通过政府与民办托幼服务合作共建，以购买公共服务的形式设立各种形式的托幼项目，提供适当的财政补助。

同时，她认为，为减少公共托幼服务机构的压力，政府还可以采取多种方式支持有条件的社区和家庭开办幼儿日托服务，鼓励社区内有意愿和能力的人员，如空巢老人、全职妈妈、退休和待业人员等参与照料婴幼儿。

鼓励整合社会资源普及托幼服务的同时，也应加强对托幼机构的监管。多名专家表示，照看0～3岁孩童的托幼机构是当下新的社会环境下产生的新事物，在不断增长的社会需求下，整合各类社会资源兴办托幼机构的探索值得提倡，但探索对托幼机构的监管机制有着更大的现实意义。

据了解，在一些城市，没有任何注册的家庭托育坊广泛开设，存在严重的安全隐患；有的是以“教育咨询公司”注册开办的托育早教机构，让家长难以放心。这些问题在很大程度上凸显了地方政府对托幼机构存在监管空白。

华东政法大学法律学院教授沈福俊在接受媒体采访时表示，如何看护照料处在“人生起跑线”上的幼童，中国缺乏相关专业标准；对从婴儿期步入幼儿期的一两岁儿童，看护照料人员应该具备怎样的技能，具有怎样的文化和心理素质等，亦缺乏相关的规定和必要的专业培训。他认为，学前教育应包含更宽泛的内涵，并向前延伸至幼儿园之前的养护阶段。

“从长远来看，托幼应以社会为主，政府为辅，政府需制定完善的法律法规、行业要求与标准，其中包括办园宗旨、收托规模、成人与儿童的比例、工作人员资历、场地面积及设备、营养卫生、保险项目、相关人员职责等。”黄绮说，政府应鼓励企业办托幼，这样对于解决职工托幼难题会更加直接和方便。为规范并引导民办托幼机构的经营服务质量，也可以组织专家制订民办托幼机构的设置规定和管理办法，以及营利和非营利民办学前教育的管理制度，激发民办托幼机构的办学动力。(记者 韩亚聪)